“应急管理碎片化”的成因及其消解——基于常规与应急两种治理机制的比较分析

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2020.06.005

摘要/Abstract

摘要： 应急管理碎片化现象是指地方政府间在主体、信息、资源、行政以及责任等方面的分割所导致的整体性协同应急管理失效的治理状态。地方政府应急管理碎片化产生的根源在于中国国家治理逻辑下地方官员所面临的注意力有限性与行政事务复杂性之间的矛盾。常规治理机制下的属地管理、对上负责以及差序政治责任虽然可使地方官员将有限的注意力集中于上级规定的绩效考核指标,但也带来了官僚体制运行的僵化与刻板;与此同时,应急管理的动员过程又天然地要求官僚体制对组织、权力与责任的重构。因此地方官员使用常规机制开展应急管理时,便会受制于组织逻辑的内在矛盾而使应急管理碎片化。随着中央政府的强势介入和紧急动员,通过“集中力量办大事”的方式最终使应急管理碎片化得以消解。应急管理碎片化现象反映出了集权体制下“一统性”与“灵活性”之间的深刻矛盾,因此对这一现象的根本解决需要重构纵向府际关系的权力结构,以纵向府际关系的法治化发挥中国国家治理独特的制度优势。

关键词: 中国国家治理, 应急管理碎片化, 治理机制, 制度逻辑, 地方政府

Abstract: Fragmentation of emergency governance refers to the governance state in which the integrated collaborative emergency governance fails due to the division of functions and business among local governments.Its root lies in the contradiction between the limited attention and the complexity of administrative affairs faced by local officials under the logic of national governance in China.Under the conventional governance mechanism,territorial management,accountability to superiors and differential political responsibility,render local officials to focus their limited attention on the performance appraisal indicators stipulated by their superiors,while the three principles also bring about rigidity of bureaucratic system operation,in contrast with what the mobilization of emergency management naturally requires:reconstruction of organization,power and responsibility.Such a gap results in the subject to the internal contradictions of organizational logic and makes the emergency governance fragmented in local officials'employing the conventional mechanism to carry out emergency management.The channel lies in the strong intervention and emergency mobilization by the central government,i.e.through the approach of “pooling resources to solve major problems”.The fragmentation of emergency governance reflects the profound contradiction between “unity” and “flexibility” under the centralized system.Therefore,the fundamental solution to this phenomenon rests on reconstructing the power structure of vertical intergovernmental relations,and give full play to the unique institutional advantages of China's national governance by the legalization of vertical intergovernmental relations.

Key words: China’s national governance, emergency governance fragmentation, governace mechanism, institutional logic, local officials

中图分类号:

D035.5

陈科霖. “应急管理碎片化”的成因及其消解——基于常规与应急两种治理机制的比较分析[J]. 广西师范大学学报（哲学社会科学版）, 2020, 56(6): 45-58.

CHEN Ke-lin. The Causes and Resolution of “Fragmentation of Emergency Governance”——An Comparative Analysis Based on Conventional and Emergency Governance Mechanisms[J]. Journal of Guangxi Teachers Education University (Philosophy and Social Sciences Edition), 2020, 56(6): 45-58.

参考文献

[1] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].(2019-11-05).http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
[2] 武汉“战疫”,为何最初忙乱无序？[EB/OL].(2020-01-29).https://mp.weixin.qq.com/s/CVWb1YA30kXPEELmMgHvEg.
[3] 人民日报评“两省警务人员争执”:湖北加油不能只是嘴上说说[EB/OL].(2020-03-27).http://news.ifeng.com/c/7vBpIK7IXL6.
[4] 云南对大理市征用疫情防控物资予以通报批评[EB/OL].(2020-02-06).http://www.xinhuanet.com//politics/2020-02/06/c_1125538382.htm.
[5] 防疫措施不能搞简单粗暴的“一刀切”[EB/OL].(2020-03-30).http://jjjc.sanya.gov.cn/jjjcsite/qfsp/202003/f5cc4bc53e614f9b8bcaf8d6369ca73a.shtml.
[6] 张力伟.从共谋应对到“分锅”避责:基层政府行为新动向——基于一项环境治理的案例研究[J].内蒙古社会科学(汉文版),2018(6):30-35.
[7] Lieberthal K G,Lampton D.M.Bureaucracy,politics and decision:making in Post-Mao China[M].Berkeley:University of California Press,1992.
[8] 曾维和.当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式[J].思想战线,2009(1):98-103.
[9] 谭海波,蔡立辉.论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角[J].社会科学,2010(8):12-18.
[10] 唐兴盛.政府“碎片化”:问题、根源与治理路径[J].北京行政学院学报,2014(5):52-56.
[11] Perri Six.Joined-up government in the western world in comparative perspective:a preliminary literature review and exploration” [J].Journal of Public Administration Research and Theory,2004,14(1):103-138.
[12] 郭雪松,朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角[J].公共管理学报,2011(4):50-60.
[13] 刘超.地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角[J].吉首大学学报(社会科学版),2009(2):78-81.
[14] 李胜,卢俊.从“碎片化”困境看跨域性突发环境事件治理的目标取向[J].经济地理,2018(11):191-195.
[15] 马红.公共安全应急管理谨防“碎片化”[J].人民论坛,2017(33):84-85.
[16] 周伟.地方政府间跨域治理碎片化:问题、根源与解决路径[J].行政论坛,2018(1):74-80.
[17] 徐元善,金华.跨界公共危机碎片化治理的困境与路径选择[J].理论探讨,2015(5):31-34.
[18] 任敏.我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008(4):580-584.
[19] 王薇.跨域突发事件府际合作应急联动机制研究[J].中国行政管理,2016(12):113-117.
[20] 张玉磊.公共危机治理:从碎片化到整体性[J].理论探索,2012(6):117-120.
[21] 曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛,2010(10):32-36.
[22] 李尧远,曹蓉,许振宇.国家应急管理现代化:意涵、标准与路径[J].中国地质大学学报(社会科学版),2017(3):141-149.
[23] 陈科霖.中国国家治理的三元结构与互动逻辑[J].公共行政评论,2018(6):207-208.
[24] 王频,陈科霖.“三元互动结构”:制度逻辑、内在张力及其重构[J].社会科学家,2017(9):76-80.
[25] 周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.
[26] 曹正汉.统治风险与地方分权:关于中国国家治理的三种理论及其比较[J].社会,2014(6):52-69.
[27] 周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(9):105-125.
[28] 庞明礼.领导高度重视:一种科层运作的注意力分配方式[J].中国行政管理,2019(4):93-99.
[29] 周刚志.“过度分权”与“过度集权”:中国国家结构形式的“制度悖论”及其宪法释义[J].交大法学,2014(4):111-123.
[30] 皮建才.垂直管理与属地管理的比较制度分析[J].中国经济问题,2014(4):13-20.
[31] 唐娟.从确认性选举转向竞选性选举:动因与意义——以2003年深圳区级人大代表竞选群体性案例为解读对象[J].南京社会科学,2004(3):39-43.
[32] 周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索[J].开放时代,2014(4):108-132.
[33] Li L J.Political trust in rural China[J].Modern China,2008,30(2):228-258.
[34] 周雪光.基层政府间的‘共谋现象’——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(6):1-21.
[35] 周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(9):105-125.
[36] 赖静萍,刘晖.制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究[J].中国行政管理,2011(8):22-26.
[37] 任宇东,王毅杰.指挥部的运作机制:基于“合法性—效率性”的视角[J].公共行政评论,2019(1):151-168.
[38] 徐明强,许汉泽.运动其外与常规其内:“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式[J].公共管理学报,2019(2):28-40.
[39] Lewis J D,Weigert A J.The structures and meanings of social time[J].Social Forces,1981,60(2):432-462.
[40] 练宏.注意力分配——基于跨学科视角的理论述评[J].社会学研究,2015(4):215-241.
[41] 陈国权,周鲁耀.制约与监督:两种不同的权力逻辑[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2013(6):43-51.
[42] Lazear E P,Rosen S.Rank-ordered tournaments as optimal labor contracts[J].Journal of Political Economy,1981,89(5):841-864.
[43] Malcomson J M.Work incentives,hierarchy,and internal labor markets[J].Journal of Political Economy,1984,92(3):486-507.
[44] 张军.中国经济发展:为增长而竞争[J].世界经济文汇.2005(Z1):101-105.
[45] 彭勃,赵吉.折叠型治理及其展开:基层形式主义的生成逻辑[J].探索与争鸣,2019(11):92-101.
[46] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7):36-50.
[47] 郦水清,陈科霖,田传浩.中国的地方官员何以晋升:激励与选择[J].甘肃行政学院学报,2017(3):4-17.
[48] 武汉市长接受总台央视记者专访:疫情防控的薄弱环节在于流动人口[EB/OL].(2020-01-22).https://3w.huanqiu.com/a/24d596/9CaKrnKp1aA?p=2&agt=8.
[49] “百步亭经验”遍地开花武汉江岸打造“百步亭式”社区示范群[EB/OL].(2019-07-01).http://hbwh.wenming.cn/jiaodiandt/201907/t20190701_5928480.html.
[50] 武汉百步亭社区工作者:万家宴前3天建议取消没成功[EB/OL].(2020-02-12).http://news.163.com/20/0212/15/F56OADAN0001899N.html.
[51] 经中央军委主席习近平批准军队抽组医疗力量承担武汉火神山医院医疗救治任务[EB/OL].(2020-02-02).http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/02/c_1125521597.htm.
[52] 经中央军委主席习近平批准军队增派2600名医护人员支援武汉抗击新冠肺炎疫情[EB/OL].(2020-02-13).http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/13/content_5478009.htm.
[53] 韩志明.“大事化小”与“小事闹大”:大国治理的问题解决逻辑[J].南京社会科学,2017(7):64-72.
[54] 谭德塞评价中国防疫措施:我一生中从未见过这样的动员[EB/OL].(2020-02-17).http://m.news.cctv.com/2020/02/17/ARTIZRwR7VhGYLJzSyXJVRjx200217.shtml.
[55] 任剑涛.国家的均衡治理:超越举国体制下的超大型项目偏好[J].学术月刊,2014(10):11-18.
[56] 薛刚凌.论府际关系的法律调整[J].中国法学,2005(5):46-56.

Metrics

Viewed

Full text

Abstract

Cited

Shared

Discussed